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基層審計機關審計監督全覆蓋現狀及思考

上載日期:2017/11/6 11:44:45 來源:本站 字體: 放大字體 增加行距 縮小字體 減小行距 加入收藏 刷新網頁 關閉窗口

2014年,國務院印發了《關于加強審計工作的意見》,首次在政府文件中提出并部署審計監督“全覆蓋”。文件指出,凡是公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況都要審計;不僅有傳統意義上對財政資金的審計,還有對中央出臺的“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”的政策落實情況的審計,實現審計監督全覆蓋。自此之后,全國各級審計機關根據要求,積極探索如何實現審計監督“全覆蓋”,結合實際情況嘗試“全覆蓋”路徑和措施,總結出了不少經驗做法。

對于基層的縣級審計機關來說,如何鋪開“全覆蓋”工作,發揮好基層審計在國家審計體系中的“神經末梢”功能,仍然是一個值得反復推敲研究的課題。本文從基層審計機關的視角分析全覆蓋的現狀并提出幾點思考。

一、基層審計機關推進審計監督全覆蓋的進展情況

(一)橫向審計監督面進一步擴大

目前,基層審計機關開展“全覆蓋”工作,以服務地方經濟發展大局為主線,緊扣穩定增長、轉型創新、改革開放、城鄉建設、生態優化、民生改善、從嚴治黨等方面部署審計項目,努力形成對財政、國有、集體資金資產的全方位、標準化、全覆蓋的審計監督。按照“常審”、“輪審”和“抽審”相結合的“全覆蓋”工作辦法,確保公共資金、國有資產和國有資源等有步驟、有計劃地得到全面監督。

(二)縱向審計監督線進一步加深

在以往的審計經驗中,基層審計機關更多地關注地方一級預算單位的財經法規執行情況,對于二、三級單位和下屬國資企業的審計監督較為薄弱,大多被列為延伸審計范疇。黨的十八大召開以來,隨著“八項規定”等規章制度的出臺和落實,行政事業單位執行財經法規、廉潔紀律越來越嚴格,越來越規范,也驅使審計機關把視野更多的放到以前不多留意的“死角”,逐步開展對一級單位下屬的二、三級單位、國資企業乃至于二三級單位下屬或關聯的國資企業的審計。以常熟市為例,近兩年通過單獨立項關注了教育局下屬的常熟市中學、衛生局下屬的第一人民醫院、糧食局下屬的糧油購銷有限公司、農委下屬的種子站關聯的常熟市種子公司等單位。

二、基層審計機關推進全覆蓋呈現的特點

(一)更加注重審計重點的指向性

1、審計計劃編制的目的性增強。根據“全覆蓋”要求,審計機關應對政府性資金開展全方位的審計監督。基層審計機關每年年初編制審計計劃,必須按照人員工作量確定相匹配的審計項目工作量,兼顧“常審”、“輪審”和“抽審”相結合的要求。因此,建立被審計對象數據庫是計劃編制前的一步重要的基礎工作,以常熟市為例,該市審計機關通過計算機軟件系統建立數據庫,梳理了1991年以來的全部審計項目,并將項目基礎信息、過往審計文書等資料錄入系統,進行分行業、分領域的類別管理,便于查閱,更快捷的實現“輪審”、“抽審”項目的查詢管理和查漏補缺。

2、從單個項目審計向宏觀審計轉變。不再局限于單個項目的審計,轉而有計劃地針對某一行業、某一類型進行宏觀上的審計,注重反映面上綜合情況。例如,在工程項目建設方面,重點關注某一領域開展審計調查,常熟市在2016年重點關注了住建和交通兩大政府建設領域,開展了住建局項目建設管理情況審計調查和交通局項目建設管理情況審計調查,通過兩個領域的審計成果的對比、分析,研究該市在工程建設的宏觀層面反映出來的共性問題,為地方政府提供決策參考。

3、加大了對政策落實情況的跟蹤審計。緊緊圍繞“穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險”開展審計工作。圍繞結構性改革“三去一降一補”任務,基層審計機關調整審計思路推動實體經濟發展環境進一步優化。其一,審查財政資金情況,提高風險預警能力,主動關注政府存量債務,推動增強債務管理,防范金融風險,主動關注政府投融資情況,對各類政府性基金開展績效審計,促進資本合理配置,主動關注存量資金,促進科學統籌使用財政資金;其二,審查企業減負政策落實情況,著重了解國有企業運轉情況,解析企業成本、盈虧、發展環境變化,重點關注相關行政事業性收費、政府性基金減免情況,對在執行過程中打了折扣、變了形的政策,及時反映上報,更好地促進“降成本”政策落實見效。圍繞民生熱點的政策執行情況,以專項審計調查項目的形式開展審查,如生態環境、保障性安居工程、農業綜合開發專項資金,重點審查項目實施、資金支付、財務核算等方面,推動政府性資金的用到實處、惠及民生。

(二)更加注重審計資源的整合

1、充分發揮內審的“觸角”作用,補足基層審計“最后一公里”。充分建立完善一個覆蓋行政事業單位、國企的內審機構網絡,對各單位建立內審隊伍提供必要的幫助,定期對全縣(區)內審人員組織系統性的培訓。審計機關發揮監督和指導的職能,促進各單位的內審機構運轉起來,承擔一些小型的財務收支審計、效益審計和經濟責任審計等,主要作用是規范該單位自身的日常會計核算、資金資產管理等,為審計機關的單獨立項項目提供一個良好的會計財務基礎。以常熟市為例,2015年該市政府印發文件《關于進一步加強鄉鎮內部審計工作的意見》,明確全市各鄉鎮應建立“監察審計室”,配備內審人員,發揮內審職能。2016年,該市審計機關對鄉鎮內審機構開展村(社區)黨組織換屆經濟責任審計進行了專題輔導,有效促進了全市村級黨組織集中換屆工作。

2、創新審計組織方式,開展“大兵團作戰”審計。一方面,在審計項目的人員安排上更加合理,采用專業間聯合審計方式,針對鄉鎮板塊、部分部門基建工程較多的情況,審計組不再以科室為單位,而是將不同科室的財務審計人員和工程審計人員“混搭”起來,各取所長,推動審計結果能夠反映被審計單位的全貌。另一方面,審計機關注重加強了與紀委、監察、組織等部門的配合協作。在常熟市某領導干部經濟責任審計項目中,審計與市委巡查工作結合開展,在審計實施方案、人員分工、組織安排等方面做到有機結合,審計提出問題既在巡察報告中得以體現,又在審計報告中詳細反映,借力巡視工作使審計的深度和廣度有了較大提高,審計整改效果明顯。此外,基層審計機關在人員緊缺的情況下,在個別項目中開始嘗試了政府采購服務,聘請社會審計機構人員參與審計項目。

3、項目間資源共享加強,努力觸發“1+n”效應。“全覆蓋”工作鋪開后,基層審計機關面臨時間緊、任務重、人手缺的現狀,在此情況下,更要求發揮主觀能動性,主動探尋“1+n”效應,做到“一項審計,多項共享”,即同類型的審計項目之間,其中一個項目的審計組發現問題和情況,能夠與其他審計組及時共享,促進舉一反三的思路,形成“一盤棋”的工作格局,避免各審計組各自為政的情況,減少重復勞動,擴大審計資源整合的實施效果。

(三)更加凸顯審計任務與業務力量的不平衡

1、審計任務突增。近年來,基層審計機關的主要精力一是放在審計署、省廳和市局的條線統一組織項目上,二是放在完成地方黨委、政府交辦工作和組織部委托經濟責任審計項目上,基層審計機關發揮創新能力的“自選動作”少之又少,同時,增加了與“全覆蓋”要求相適應的一些審計項目,可以說是審計任務突增,基層審計機關處于超負荷運轉的狀態。

2、審計力量長期不足。隨著審計工作的不斷進步與轉型發展,審計職業化的呼聲越來越高,現代審計需要知識復合、能力復合、思維復合的專業審計人員。然而目前,基層審計機關的審計人員同時具備財務、法律、工程、計算機知識和表達寫作技巧的復合型人才鳳毛麟角。此外,基層審計機關的人員總體數量也長期配備不足。

三、加強基層審計機關審計監督全覆蓋的建議

1、要科學合理編制中長期審計項目規劃和年度審計工作計劃。在建立被審計對象數據庫的基礎上,按照上級相關審計要求和被審計單位的性質、審計整改情況、資金往來金額大小等情況科學合理地確定每家單位的審計頻次,明確審計內容和審計重點,實行常審、輪審和抽審的分類管理,并注重數據庫的及時更新。在編制中長期計劃時,要實行全面統籌的“一體化”安排與實施,放大“1+n”效應,做好經驗總結,從實踐中提煉出行之有效的做法,積極收集、整理、積累歷年審計留存的資料或發現的線索,避免重復審計或交叉審計,為今后的“全覆蓋”審計工作做好資源儲備。實現“第一次審計打基礎、第二次審計重整改、第三次審計回頭看”的良性循環,既減輕被審計單位負擔,又提高審計質量和效率。同時,基層審計機關要加強與上級審計條線的溝通聯系,積極向上級審計機關討要經驗,推動“全覆蓋”工作上下一體、協調并進。

2、充分運用技術手段解決審計問題。基層審計機關要加強與紀委、組織、人社、國土、建設等各個職能部門的聯系,往往審計需要的很大一部分數據資料都分散于這些政府職能部門中,只是缺乏一個有效的收集和整合,審計部門要積極對上爭取,獲得地方政府的支持,從各部門零散的數據庫中采集收錄有效的審計證據,滿足審計數據分析的需求,提高工作效率。此外,基層審計機關要從自身的技術手段抓起,充分挖掘計算機軟件功能,適時購買專業技術服務機構的開發模塊,實現技術升級,運用大數據分析等計算機審計手段,快速、高效的提升審計效率,收獲全新的審計成果。

3、推進基層審計機構改革。實現審計“全覆蓋”,解決人員問題,審計機構的建設是堅實的組織保證。目前,如何推進和實現審計監督“全覆蓋”,有效防范審計風險,是全國審計機關探索和研究的熱點問題。今后,國家審計機關、社會審計與內部審計的相互補充、相互借鑒將進一步鞏固宏觀審計監督格局。在此過程中,基層審計機關應迅速擺正位置,順勢而為,通過實踐出真知,推動基層審計監督“全覆蓋”工作的穩步推開。(程旻)

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